沈坤荣:中央和地方财权事权分割对等应是下一轮财税改革起点

时间:2013-09-13 浏览:157
沈坤荣:中央和地方财权事权分割对等应是下一轮财税改革起点
 
    为改变上世纪八、九十年代中央财政在国民收入和全国财政收入比例过低、财政支出大的局面,1994年的分税制改革,在中央政府与地方政府之间进行了事权与财权的重新划分。但从现在政府间的财政关系来看,多位官员和学者认为,中央、省、市县之间的职责尤其是省级以下政府财力分配框架不明晰,财权和事权划分甚至出现背离。
    南京大学经济学院院长沈坤荣认为,中央和地方财税关系问题并不是比例多少的问题,而是财权和事权的对等问题。“所承担的事权跟应有的财权不匹配,政府行为就会走向异化。最近出现的部分地方政府行为扭曲都跟财权事权不匹配相关。”
    沈坤荣认为,改革最终的落脚点是政府定位问题,并建议根据各地的发展阶段,讨论各地财税征收与支出的标准。
    理顺中央和地方财税关系
    按照分税制改革方案,中央将税收体制变为生产性税收体制,通过征收增值税,将增值税的75%收归中央,地方分得25%。地方税收基数全部返还,按照1:0.3系数返还办法激励地方增收。核心原则是“保地方利益,中央财政取之有度”。中央政府负责国防、外交、转移支付、战略 性开发等预算开支,而地方政府则负责提供普通教育、医疗等公共服务。
    中国政府五级机构中央、省、市、县、乡中,省以下政府层层向上集中资金,基本事权却有所下移,特别是县、乡两级政府。“这在很大程度上加剧了基层政府财政困难。有的地方政府实在是交不起这个税,所以会出现很扭曲的异化行为。”沈坤荣称。基层政府只能在省内充分发挥“灵活性”,用争项目、争资金、跑贷款、举债增加财政收入。
    沈坤荣认为,地方政府行为异化扭曲的根本原因不在税收比例分配,而在结构,这涉及到财权和事权的对等问题。“如果说财权和事权不对等,纯粹讲比例,没有太大意义。所承担的事权跟应有的财权不匹配,政府行为就会走向异化。”
    沈坤荣称,下一步改革的重点,应是改变中央和地方现有的财税关系,中央政府适当上收事权,走向良性发展的路径。
    建立地方政府财政支出标准
   “财税改革最终问题要回到政府定位。”沈坤荣称,如果政府是全能政府,不是一个有限政府,那么再多的财政收入也不够支出的。“政府定位需要带些市场导向,落脚点在建立有限政府。建立有限政府的前提是建立有效政府,这样才能进行公共管理。”
    他认为,现在的问题是中央政府和地方政府定位不同。“中央政府可能定位比较准确,地方政府却可能为实现自己的目标扭曲行为。”
    从对企业的政府行为来看,基层跟上面定位不一样。比如,乡里希望企业出钱办幼儿园,镇里的诉求是企业给修路,县里主要想完成税收任务,市一级的考虑要完成环评,省级则要看产业政策。“政府的财政收支需要建立标准,制定规则。”沈坤荣说。
    但这也是下一步改革的难点,因为东中西部发展阶段不一样。“沿海地区要好一些,市场力量更强;中西部有些地区刚刚开始工业化,有些进入工业化快速发展期,资源约束还没开始。”沈坤荣建议,建立地方财政支出标准、完善税制,需要在大博弈下分类指导、递进推进,而不应一刀切。
 
记者 周洲
《每日经济新闻》2013年9月9日

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